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1991年房地产泡沫破裂后,日本银行和政府是怎么处理的?

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1990年底的金融危机之后,日本经济增长陷入停滞,报纸上充斥着企业破产的故事。

涉及黑帮、日本最大的银行和券商高管的腐败交易被曝光。企业基本上停止了投资,消费者也控制了支出。被称为“jusen”的住房贷款公司开始破产,随后大型银行被迫合并,以整合不断增加的不良贷款。

政府支持的各种财政和经济刺激措施,包括在公共工程项目中投入数万亿日元,都无助于振兴经济。这导致了日本所谓的“失去的十年”(lost decade),大约始于1991年,当时股市崩盘的影响变得清晰起来。这场浩劫一直持续到2000年或2001年左右,当时银行得到了纳税人资金的纾困,许多企业进行了重组。


日本银行风险是如何形成的


日本银行业危机的直接原因之一是上世纪80年代末至90年代初资产价格泡沫破裂。1985年广场协议签订后,日本实施了扩张性的财政和货币政策,以对抗日元大幅升值带来的衰退担忧。与此同时,日元走强使得日本对经济的未来充满了信心和乐观。这种信念——由充裕的流动性和不断上涨的股票和土地价格支撑——进而导致了资产价格泡沫。股票和土地价格分别在1989年12月和1991年3月见顶,见图1。

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在此背景下,20世纪90年代银行业危机基本上有三个原因。

首先,银行贷款过度扩张,特别是在泡沫时期对银行监管不力的风险较大的地区。 具体而言,贷款组合主要集中在与房地产相关的业务,如建筑,房地产和非银行金融服务。银行向购买房地产的日本公司和个人自由放贷,从而提高了土地资产的账面价值。这就形成了一个恶性循环,土地被用作抵押品获得更多的贷款,然后这些贷款又被用来炒股或购买更多的土地。这进一步推高了土地的账面价值,同时银行继续以被高估的土地作为抵押发放贷款。无论是政府还是银行本身,几乎没有人质疑贷款将如何偿还,也没有人质疑一旦地价开始下跌会发生什么。

由于大部分贷款都是在泡沫破灭后价值暴跌的土地上抵押,现金流不足以偿还贷款,这些贷款变得不良。 表1显示了银行投资组合如何集中在这些业务中。


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其次,银行被允许在资产负债表上持有普通股,并积累了大量未实现的资本收益,从而提升了资本基础。股价泡沫的破裂减少了这些未实现的资本收益,侵蚀了许多银行的资本储备价值。资本基础的下降损害了银行发放贷款和承担风险的能力。事实上,银行贷款余额从1997年的峰值下降到2005年前后,尽管政府努力避免信贷紧缩,部分原因是行业对资金的需求疲弱。


第三,上世纪90年代的经济放缓和价格通缩也导致不良贷款水平不断上升,尤其是在上世纪90年代末和本世纪初。下图显示,银行不良贷款余额在2002年3月达到峰值。如果宏观经济政策不能很好地支持实体经济,那么更多的贷款就会变成不良贷款,不良贷款率就会上升。这可能会推迟经济复苏,因为资本紧张的银行往往会抑制信贷增长。因此,还需要进一步增加资本。

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如何处理的


日本财政部最初采取的政策旨在通过监管宽松和其他形式的支持来保护境况不佳的银行,同时为经济增长和资产价格复苏争取时间。1991年东洋崇光银行的倒闭是战后日本第一家倒闭的银行。1994年和1995年,小型金融机构破产加速。1995-1996年,日本政府注入6800亿日元来处理专门的非银行住房贷款公司jusen。这项政策在政治上不受欢迎,政府因救助非银行金融机构而受到严厉批评。作为非银行抵押贷款融资公司,jusen受到的监管没有那么严格,因此在向房地产相关小企业放贷方面,它比泡沫时期的大型商业银行更为积极。由于受到更严格监管的限制,大型商业银行基本上为jusen提供了资金,并经常对其业务施加影响。

政府对jusen的干预不被接受,阻碍了财政部推行利用公共资金解决银行资产负债表问题的政策。政府确实在不使用公共资金的情况下努力遏制银行业新出现的困难。1996年6月,存款保险制度通过对存款保险法的重大修订加强,包括暂时中止存款保障限制到2001年3月,然后延长到2002年;另一个2002年的修正案后,最终直到2005年3月——(从而引入全面担保的银行存款),保险费从0.012%增加到存款总额的0.084%。这些措施主要针对的是信贷机构的问题,而不是主要银行的问题。

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1992-1994年资产价格泡沫破裂后,经济增长急剧减缓。1995-1997年经济开始恢复增长,但紧缩财政政策的实施和亚洲金融危机的爆发,使经济重新陷入衰退。这引发了日本的银行业危机,并在1997年底变得严重,影响到大型金融机构和主要银行。经济停滞和资产价格下跌加剧了市场压力,导致1997-1998年的系统性银行危机。危机造成的压力迫使政府采取比前几年更为果断的行动。1997年秋,四大证券公司之一的山一证券(Yamaichi Securities)倒闭,中型公司三洋证券(Sanyo Securities)也倒闭。这些证券公司无法在日本银行间市场获得短期资金,因为市场参与者判断,它们的风险加大了。北海道银行,一家城市银行,由于无法在银行间市场筹集资金,不得不在1997年11月宣布停止营业。随后,外国银行向日本银行发放的离岸外币银行间贷款溢价(被称为“日本溢价”)在1997年秋季到1999年春季之间飙升。


政府于1997年12月宣布,到1998年3月将向日本存款保险公司(DICJ)提供高达30万亿日元的公共资金 - 包括13万亿日元以支持银行资产负债表和17万亿日元以加强存款保险制度。 公共资金总额增加到60万亿日元 - 超过国内生产总值(GDP)的12% - 在DICJ,1998年10月为银行提供财政支持。


1998年3月向21家主要银行注入总额为1.8万亿日元的公共资金,以帮助银行达到所需的资本充足率标准。然而,政府不得不干预两家主要银行,日本长期信贷银行(LTCB)和日本信贷银行(NCB),这两家银行分别于1998年10月和12月暂时国有化。在泡沫时期及其后,两家银行的贷款组合管理不善。他们的股票被DICJ以零价值收购,并且在重组资产后,被出售给私营部门。为了吸引购买者,政府保证LTCB的所有资产在销售日期为三年(如果它们变坏),而NCB没有这种支持。


事实证明,1.8万亿日元还不足以完全重建陷入困境的银行系统。于是,1999年3月,政府又向15家银行注入了7.5万亿日元的公共资金。第二次资本重组业务鼓励了私营部门驱动的资本化,从而提高了银行的资本充足率,解决了银行不良贷款问题。到1999年春季,银行业稳定基本恢复,“日本溢价”大幅收窄。


当局长期以来一直拒绝承认银行不良贷款的全部范围。然而,1997 - 1998年的危机迫使当局评估各银行资产负债表的偿付能力和稳健性。截至1999年3月,银行监管机构与日本银行一起确定所有银行的不良贷款总额为34万亿日元,其中包括主要银行的22万亿日元。然而,这些检查完全基于银行自己的评估。不良分类和水平,以及对这些数字可靠性的怀疑是非常大的。


金融监管机构于1999年发布了授权检验手册,并指示银行在本手册中采用更严格的不良资产分类。但是,检查人员对不良贷款水平的计算与银行自我评估之间存在很大差异。下表显示,在2000年和2001年,政府的计算表明,银行少报了不良贷款25%至37%,并低估了所需的拨备和核销30%至50%。这意味着在1998年和1999年银行资本重组时,当局没有准确地确认资本短缺的确切规模。

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如何复苏的?


2001年,成立于2000年的金融厅(FSA)对2001财政年度下半年的银行贷款进行了特别检查。检查仅限于向大型借款人提供贷款,其市场指标如股价和信贷评级,迅速恶化,每家银行的风险都很高。


这一过程导致对149家公司进行大规模贷款重新分类;被审查的“正常”或“需要注意”贷款的四分之一被重新分类为不良贷款 - “破产”或“有破产危险”贷款。监管压力的增加导致银行2002年贷款分类发生巨大变化,所有银行的不良贷款价值从2000财年末的33.6万亿日元增加到财政年度的43.2万亿日元,增幅超过25%。 2003年年底,FSA进行了第二轮特别检查,涵盖了对167家借款人的贷款 - 其中142家在2001财政年度的第一轮特别检查中接受了审查 - 共有11家主要银行,总计14.14兆日元。


由于FSA严格审查银行贷款质量,2002年10月推出了一套强化和广泛的政策方案 - 金融复兴计划(PFR).PFR旨在通过果断的三管齐下的策略加速银行贷款重组:


1、到2006年9月,将银行持有的股票数量减少到等于一级资本的100%。

2、通过对主要银行进行新检查,统一银行大额借款人贷款分类,披露主要银行对问题贷款的自我评估与FSA评估之间的差距等措施,加强对不良贷款的分类和准备。

3、在一年内减少50%的银行新不良贷款,在两年内减少80%,目标是到2005年3月将主要银行不良贷款率从2002年3月的8.4%减半。 (没有为区域银行设定量化目标。)


于是,贷款分类和贷款损失准备得到加强,从2003财政年度开始采取措施改善大企业贷款分类。


作为振兴银行体系和经济的全面努力的一部分,政府于2003年4月成立了一家新的资产管理公司,日本工业振兴公司(IRCJ).IRCJ专注于更高质量的不良贷款 - 归类为“需要”特别注意“ - 扩展到大公司,而不是现有的决议和收集公司(RCC),这是一家政府所有的资产管理公司,从失败的银行购买资产.IRCJ的目标是促进相对较大的和通过从二级银行购买贷款,使主银行和IRCJ成为唯一的主要债权人,陷入困境但又可行的公司。预计IRCJ将通过让陷入困境的大公司复苏来推动日本经济的“结构改革”。

作为PFR的一部分,另一项将银行资产负债表恢复到健康状态的政策是,迫使所有银行在2006年9月之前将其持有的股票减少到等于其一级资本的100%的水平。执行该政策,政府于2002年1月成立了一家新机构 - 银行股份购买公司(BSPC),以购买银行持有的股票。 BSPC到2006年从银行购买了大约1.6万亿日元的股票。日本银行也从银行购买股票,作为零利率政策下的“量化宽松”的一部分,日本银行购买的总金额大约达到2002年至2004年间的2万亿日元。

随着政策措施的组合,各大银行的不良贷款率在2005年3月降至2.9%,此时政府宣布长期不良贷款问题已经结束。 从2004年开始全球经济扩张支持日本经济恢复全面复苏。


付出的代价


日本银行在1992财政年度和2004财政年度之间累计亏损 - 包括贷款和直接核销准备金的净成本 - 约为96万亿日元。在2003年之后,银行系统的运作才开始改善。


当局通过DICJ向银行系统部署了总计47.1万亿日元,包括货币补助(18.9万亿日元),注资(12.4万亿日元),资产购买(9.8万亿日元)和其他措施( 6万亿日元)。截至2008年9月,在部署的公共资金中,仅收回了25.1万亿日元,约占总支出的50%(见下表)。为有缺陷的银行有序关闭提供了货币补助,其中包括一揽子存款担保的费用。在货币补助金总额(18.9万亿日元)中,没有收回10.4万亿日元,因此由纳税人支付,剩余部分由支付给DICJ的银行保险费支付。与资产购买和资本注入相关的大部分成本在2008年前恢复。三个大型银行,三菱UFJ金融集团(FG),瑞穗FG和住友三井FG已经偿还了注入其中的所有公共资金,用于到2006年进行资本重组。当局因提供给失败机构的购买者的资产价格保证而产生了其他费用。


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经济的总体成本不仅限于这种未收回的公共资金。 由于长达十年的经济停滞,日本经济的机会成本巨大。 在1997年银行业危机爆发后的三年中,累计产出可能高达GDP的18%。 此外,对银行业的信任受到严重破坏。 在危机前的时期,日本银行网络的建立和海外商业机会的减少同样重要。 日本银行业危机的积极成果包括全面改革金融部门的监管和监管结构,将金融服务管理局建立为一个更可靠,独立和综合的机构,并在日本建立更健康的银行体系。

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